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对十三届全国人大一次会议第5645号建议的答复

2018-10-16

 

  针对十三届全国人大代表所提出的关于提高烟草价格和税收,专项用于健康领域的建议,我局答复如下:

  一、关于提高烟草消费价格,实施最低限价的问题

  自2006年《烟草控制框架公约》在中国生效至2017年,我国卷烟价格总体水平持续提高,每盒卷烟(20支)平均零售价格2006年为5.89元,2017年为13.41元,年均增长率为8.84%。总体看,我国卷烟价格水平与经济社会发展阶段相适应。2016年我国人均GDP为8123美元,是当年世界人均GDP(10191美元)的79.7%;按汇率计算当年我国每盒卷烟价格为1.93美元,是世界平均卷烟价格(2.48美元)的77.8%;按PPP计算当年我国每盒卷烟价格为3.66美元,是世界平均卷烟价格(4.87美元)的75.2%。可以看出,我国卷烟价格与世界平均水平的差距,总体上是由我国经济发展水平与世界平均水平的差距决定的,这与我国仍处于社会主义初级阶段的基本国情相符合,与我国是世界最大发展中国家的国际地位相符合。当前,我国卷烟价格高于许多经济发展水平大致相当的国家和周边国家。譬如,按照汇率加权平均计算(与世卫组织按最畅销品牌计算数据略有不同),2016年我国卷烟价格比俄罗斯(1.56美元)高23.7%,比埃及(1.55美元)高24.5%,比印度尼西亚(1.44美元)高34.3%,比巴基斯坦(1.08美元)高78.8%,比菲律宾(1.01美元)高91.2%,比越南(0.76美元)高154.7%,比老挝(0.49美元)高297.6%。

  从根本上说,卷烟价格的提升和国家经济发展水平、消费者收入增长水平等因素密切相关,直接限定卷烟最低价格并不符合我国基本国情。由于我国城乡居民收入水平存在多层次性,按全国居民五等份收入分组,2017年中等偏下收入组人均可支配收入仅13843元,低收入组人均可支配收入仅为5958元,全国农民工人均月收入3485元。我国卷烟市场上存在价格相对较低的卷烟,这与一些农民、农民工以及城镇困难群体收入水平和支出能力较低的现实国情是相符合的。据测算,2017年我国的卷烟加权平均价格已达到13.41元/盒,如果不顾实际继续大幅提高卷烟价格,将会导致卷烟价格超出低收入群体的经济承受能力,极有可能会促使他们转而购买假冒伪劣卷烟、走私卷烟或手卷烟以满足其卷烟吸食需求,从而导致国家税源流失和消费者健康风险增高。同时,从控烟角度来说,青少年吸食卷烟和卷烟价格并没有直接联系,防范青少年尝试吸烟的有效途径,一方面在于正确引导青少年的思想和行为,加强对青少年的素质教育,提高健康意识;另一方面有关部门要规范卷烟零售店的经营活动,加大监管和处罚力度,坚决杜绝向未成年人销售烟草制品。

  二、关于提高卷烟消费税,实现税价联动的问题

  从2006年《烟草控制框架公约》对我国生效以来,我国卷烟综合税负不断增加。2009年5月,国家大幅度提高了卷烟消费税,在对卷烟保持从量定额税率(0.003元/支)征收的基础上,又分别将甲、乙类卷烟的税率由45%、30%分别提高到56%、36%,同时在批发环节加征一道从价税,税率为5%。2015年5月,国家再次提高烟草消费税,将卷烟批发环节从价税税率由5%提高至11%,同时加征从量税0.005元/支。此外,烟草行业除了缴纳各类税款外,还需向国家上缴国有资本收益和专项税后利润,按照向国家财政税务部门缴纳的全口径税费占烟草企业销售总额的比重计算,我国烟草综合税负目前已高达66.8%。

  根据世卫组织《2017全球烟草流行报告》的数据,全球卷烟平均税负为56.1%,其中高收入国家为65.1%,中收入国家为54.6%,低收入国家为31.3%。可以看出,我国烟草税负目前已高于世界平均水平,特别是远远高于中、低收入国家平均水平。与周边国家相比,我国烟草税负也明显处于较高水平。譬如,世卫组织数据显示,卷烟税负印度尼西亚为57.44%、马来西亚为52.72%、俄罗斯为51.06%、哈萨克斯坦为45.2%、印度为43.12%、越南为35.67%、缅甸为35.29%、蒙古为31.0%、塔吉克斯坦为27.97%、尼泊尔为26.35%、老挝为18.42%,上述周边国家烟草税负均显著低于我国,有的甚至不到我国烟草税负的三分之一。

  三、关于烟草消费税专款专用的问题

  财政部在协办意见中表示“我国一直十分重视控烟工作,认真履行国际《烟草控制框架公约》,积极采用包括税收在内的多种措施控制烟草消费。按照《烟草控制框架公约》,将烟草税收专款专用属推荐条款,各国有权根据国情自行决定。目前,我国不宜实行烟草税收专款专用制度。主要考虑:一是根据党的十八届三中全会决定和《国务院关于深化预算管理制度改革的要求》(国发〔2014〕45号)精神,应逐步取消重点支出挂钩事项,不宜再新设专款专用的规定,推行专款专用有悖于改革方向;二是各级财政对包括控烟在内的公共卫生方面支出已经予以重点保障,后续将结合加强控烟力度和基本公共卫生服务均等化,根据财力可能和实际需要继续对控烟履约工作给予积极支持。”